论我国行政补偿基本原则之困境与重构

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行政补偿制度是现代法治国家规制国家权力尤其是行政权力,保障公民的合法权益,维护社会公平、和谐的一项重法律制度。然而,我国行政补偿基本原则的研究却陷入了概念混杂、确立标准不统一等困境。面对现存的困境,以基本原则确立的形式标准(法律性、基本性、特殊性)和内在根据为基础,可以将我国行政补偿的基本原则确定为公民权益保障原则、公共利益需原则、利益均衡原则和依法补偿原则等。
关键词行政补偿基本原则困境公共利益利益均衡

一、行政补偿基本原则之概念
行政补偿是指行政主体及其工作人员因合法行使公权力行为造成相对人的合法权益受损或者相对人为社会公共利益而受到损害时,行政主体依法弥补相对人损失的一种法律救济制度。由于我国还没有制定统一的《行政补偿法》,行政补偿还没有形成完整的制度形式,对于行政补偿的基本原则也没有形成权威的、统一的共识,但是“人们必须承认‘制度’能够在以前没有立法上的对有关概念的设想和表述的情况下发展”。
笔者认为,行政补偿的基本原则具体是指反映现代民主宪政精神,集中体现行政补偿制度的目的和价值,贯穿于有关行政补偿的具体规范之中,并指导和规范有关行政补偿的立法,行政补偿行为的实施和有关行政补偿争议解决的基本原则和原理。
二、目前我国行政补偿基本原则研究之困境
(一)困境一行政补偿的基本原则与补偿标准两者之间角色定位错乱
“原则”与“标准”是两个不同的概念。然而在众多学术作品中,对于行政补偿的基本原则和补偿标准的应用却出现了混沌的局面。出现在这本著作中是基本原则,而在另一本著作中则成为补偿标准,甚至在同一部著作中自相矛盾。有学者认为行政补偿的基本原则包括完全补偿基本原则、适当补偿基本原则和折中补偿基本原则。我国的行政补偿一般采用“适当补偿”或者称“合理补偿”的基本原则。而有的学者将“适当补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”、“正当补偿”或“公正补偿”作为行政补偿标准的分类。在有的学者的同一本著作中,介绍国家补偿的基本原则时,用了“公正补偿”、“完全补偿”、“相当补偿”、“适当补偿”、“合理补偿”等字眼,而在论述国家补偿的标准时,依然采用了“完全补偿”、“适当补偿”、“正当补偿”等等。概念的混乱不仅造成理论工作混淆视听,也造成实践上操作的困难。
从法理的角度来区分“原则”与“标准”的差异,法律原则是指构成法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。它是法律不可缺少的基本素之一。标准,即衡量事物的依据或准则,是用来解决具体操作的问题,如计量标准等。二者的内涵与外延并不一致。两者虽有不同,但行政补偿基本原则和标准可以说是一个问题的两个方面,基本原则具有强烈的指导性和概括性,解决的是补偿的依据问题,决定了补偿标准范围与数额的大小;而补偿标准具有强烈的具体性和可操作性,解决的是补偿程度的问题,是补偿基本原则的集中体现。因此,只有辩证的理清行政补偿基本原则与补偿标准的关系,才能走出概念混杂的研究困境。
(二)困境二行政补偿的基本原则之确立标准不统一
由于基于不同的确立标准,各个学者对行政补偿基本原则的具体内容可谓仁者见仁,智者见智。杨建顺教授认为,可以将行政补偿的原则归纳为1、公平合理、妥善安置、扶持发展的原则;2、补偿直接损失的原则;3、补偿物质损失的原则;4、补偿实际损失的原则。王太高教授认为,各国关于行政补偿的原则主涉及两个方面一是补偿额度方面的原则,二是补偿时限方面的原则。他认为补偿额度的原则有完全补偿与相当补偿、公平补偿、正当补偿、合理补偿。在补偿时限的原则中,事先补偿的原则几乎为各国宪法所确认。
没有确立标准的统一就当然不会有基本内容的统一。目前,还没有学者对行政补偿基本原则的确立标准做统一论证,但是我们可以借鉴周佑勇教授有关行政法基本原则确立标准的分析。行政补偿基本原则与行政法基本原则一样具有相同的确立标准,分为形式标准和内在根据。形式标准即行政补偿基本原则必须具有“法律性”、“基本性”和“特殊性”。所谓内在依据,就是行政补偿的基本原则作为一种“基本”原则,主来源于行政补偿根本价值的体现,是行政补偿基本矛盾的反映。
具体而言,行政补偿基本原则形式标准的“法律性”是指,行政补偿的基本原则首先必须是一种法律准则,而不是一种纯粹的理论或原理;“基本性”是指,行政补偿的基本原则是较高层次的、比较抽象的“基本”行为准则,是构成其他行为准则基础性或本源性的依据,而不是具体的行为准则。“特殊性”是指,行政补偿的基本原则是为其所特有的基本原则,而不是反映其他法律规范或法律制度的基本准则。行政补偿制度是规制国家权力尤其是行政权力,保障公民的合法权益,调整公共利益与私人利益或全局利益与局部利益之间关系的必制度。因此行政补偿基本原则的内在根据的根本价值就在于有效规范行政权力的运用与最大限度的保障公民权利;其基本矛盾就在于如何权衡公共利益与私人利益或全局利益与局部利益之间的冲突。
三、我国行政补偿基本原则之重构
以行政补偿基本原则确立的形式标准和内在根据为基础,我国的行政补偿基本原则应当包括如下几条1、公民权益保障原则;2、公共利益需原则;3、利益均衡原则;4、依法补偿原则等等。
(一)公民权益保障原则
从设定行政补偿制度的目的与价值来考量,公民权益保障原则应当成为行政补偿的基本原则之一。行政补偿是行政主体依法弥补相对人损失、保障其合法权益的一项法律救济制度。有学者将“公民财产权保障”作为行政补偿的基本原则,但是笔者认为,当行政相对人为了公共利益而受到损害时,也应当得到补偿。财产权只是目前行政补偿制度牵涉公民权益最多的一项权利。当公民基于见义勇为而受伤或死亡的,国家也应当给予补偿。从理论上讲,国家有义务保护每个公民的生命、财产安全,英雄的见义勇为行为实际上是承担了国家本应承担的义务。因此,笔者认为采用公民权益保障原则更为合适。
(二)公共利益需原则
社会公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益,在内容上是普遍的而不是特殊的利益。在凡是确立行政补偿制度的国家都无一例外地将行政补偿作为国家为了公共利益来弥补行政相对人所受损失而进行的制度设计。行政补偿的最终目的是通过对为了公共利益作出特别牺牲的公民进行正当补偿,进而更好地促进公共利益的发展。如同“正义有着一张普洛透斯似的脸,变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌”一样,公共利益也具有一张普洛透斯似的脸。世界上至今也未有一部法律对“公共利益”的具体内涵作法律上的界定,但是这也不能阻碍“公共利益需原则”成为行政补偿的基本原则,它已成为国家在征收和征用等限制或剥夺公民财产权时的必前提,是行政补偿终极目的之求。
(三)利益均衡原则
利益均衡,即行政主体在实施行政裁量时得全面权衡各种利益关系以作出最佳的选择判断。利益均衡原则求行政机关在选择做出何种内容的行政行为时得权衡各种利益关系,以实现其实体内容的“均衡合理”,体现法的实质正义。它全面涵盖了均衡各种利益关系的准则,可具体导出平等对待、禁止过度和信赖保护三项子原则。
平等对待是均衡不同个人利益之间关系的准则,它求在行政补偿中平等对待各个受损害的行政相对人,基于公平、平等、正当的理念来对其给予补偿,不能存在因人而异的补偿标准、范围、方式等。禁止过度原则和信赖保护原则则是均衡公共利益与个人利益之间关系的准则。禁止过度原则求行政主体在限制个人利益的手段和实现公共利益的目的之间进行权衡,以选择一种既为实现公共利益所绝对必,又对相对人利益限制或损害最少的手段。信赖保护原则是诚实信用原则在行政法中的运用,行政主体在行使权力、履行责任时应应当做到诚实信用、公开透明、不存在欺诈等行为。

(四)依法补偿原则
依法补偿原则贯穿于行政补偿制度的始终,是行政合法性原则在行政补偿制度中的具体体现,是行政补偿制度中必不可少的件。依法补偿原则大致包括以下四个方面
1.行政补偿的主体、权限合法
根据现代行政法治的求,对国家权力实行“法无授权即禁止”的法治原则。任何行政职权的取得必须基于法律的设定和授予,任何没有法律依据的职权都是不允许存在的。然而我国目前有关行政补偿的法律规范中存在补偿主体不明确的问题,经常用“国家”或者“相关机关”这些模糊概念,导致在实践中补偿难以落实,责任难以归咎。因此,在立法中,相应法律应当明确规定行政补偿的主体及其权限并逐步落实。
2.行政补偿行为内容合法、合理
行政补偿作为行政主体实施的一种具体行政行为,其内容必须合乎法律之规定。行政补偿行为的实施具有事实根据,意思表示真实、完整和确定,适用法律正确;其目的符合立法本意。从补偿行为的决定、补偿协议的制定、补偿范围的划定、补偿方式的选定等都合法。除此之外,有的行政补偿范畴并未有明确、充分的法律依据,但是也符合最低层次的求——合理。因为即使一丝一毫的行为举动的不合法、不合理都隐含着矛盾与纠纷。
3.行政补偿应当遵循程序正当
程序正当,是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定,尤其是不利决定时,必须遵循正当、公正的程序。法律的正义唯有通过正义的程序才能实现。新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条明确规定,房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。这为行政补偿的程序构建提供了指导思想。
第一,过程公开。公开,就是增加透明度,将补偿的依据、条件、范围、方式、标准、程序及救济途径依法公布,便于遵守和监督。
第二,民主决策。就是注重相关利害关系人的民主参与。例如对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见或者举行听证会完善补偿方案等。
第三,行政补偿必须及时作出。迟到的正义就不是正义。对于行政补偿必须及时作出,学界认为应将事先补偿列为行政补偿的基本原则。但笔者认为,当因为行政征收或行政征用等造成相对人合法权益受损时,当然遵循事先补偿。但是当相对人因为公共利益而受到损害时,如协助行政机关及其工作人员执行公务受到第三方的侵害时,并不排除采用事后补偿的方式。因此,事先补偿因其不够全面,还不应当被列为行政补偿的基本原则,但即使是事后补偿也一定及时。
结语
法的基本原则是法律制度完善的指挥官,笔者将公民权益保障原则、公共利益需原则、利益均衡原则和依法补偿原则作为我国行政补偿的基本原则,也只是在目前行政补偿制度发展现状的基础上得出的。随着行政补偿理论与实践的发展,其基本原则也将进一步的丰富与完善。

参考文献
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